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时间:2017年3月18 - 20日
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【王小鲁】开放土地市场,推进结构改革

摘  要


当前我国实行的是经营性建设用地由地方政府独家征地、独家卖地、地方政府获得土地出让收入这样一种制度。这一制度基本上是在上世纪90年代逐渐形成的。其背景,一是城市化的加快发展使建设用地的需求不断增加,二是随着1994年的分税制改革,中央政府扩大了在国家财政收入中所占比重,地方政府收入份额减少,迫切需要开辟新的财源来支持其经常性和建设性支出。


这种模式在2000年以后进入了快速扩展阶段,地价节节攀升,土地出让收入从上千亿元升至数万亿元。2001国有建设用地有偿出让9万公顷,占建设用地供应总量的50%,出让土地成交价1300亿元。到2014年出让面积上升到27万公顷,占供应总量的45%,土地出让收入达到4.3万亿元。平均每公顷成交价涨了10倍。2014年土地出让收入相当于当年地方一般公共预算收入的57%(不包括在公共预算内),相当于当年全国GDP的6.8%(据国土资源部和财政部网站及年鉴数据)。


从经济和社会角度客观评价,这种模式有利有弊。
利之一,是地方政府通过获得大量土地出让收入弥补了地方财政的不足,特别是满足了地方政府扩大投资的需要。扣除征地成本后,土地收入大部分用于地方投资支出,扩大了投资规模,支持了地方基础设施建设。


利之二,是地方政府用行政性手段征地,避免了土地买卖双方反复讨价还价,项目久拖不决的情况,也减少了钉子户对投资项目的阻碍,加快了投资建设的速度,对经济发展发挥了有力的推动作用。中国各类投资项目说干就干,投资快,见效快,令很多国家羡慕,在很大程度上来源于此。


但这种模式的弊端也很明显,而且弊病越来越严重。


弊病之一,是侵犯了农民的合法权益。宪法规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。但政府征用农村的土地,并不需要按土地的市场价格向农民集体付费,只需付征地补偿款,通常远低于土地市场价格。征收后土地变为国有,由地方政府高价拍卖,获得除征地成本外的全部收益,并不与失地农民分享。这实际上侵犯了农民的土地所有权,与宪法相违背。失地农民在领取了征地补偿款的同时,如果没有就业机会,就可能失去生活基础。一些地方政府在利益驱动下,常常违背农民意愿,动辄暴力拆迁,导致严重的官民冲突、恶化了执政党与群众的关系。过去多年来各地不断出现的群体抗议乃至恶性冲突事件,多数与征地拆迁有关。长此以往,将自毁执政基础。


弊病之二,地方政府为了获得更多的土地出让收入,在利益推动下过度鼓励房地产开发,以便把土地卖出去,结果造成很多地方房地产大量空置,导致资产泡沫、资源浪费、银行债务越欠越多。这些债务地方政府有的不负偿还责任,有的无力偿还,导致不良债务大量积累,金融风险越来越大。


弊病之三,地方政府独家征地、独家卖地,垄断了地源,排除了供给侧的市场竞争,因此抬高了地价和房价。大城市尤甚,高房价已成为中低收入居民的沉重负担,严重影响收入分配。同时也抬高了城市商业服务业的租金成本,进而抬高了商业服务业价格,将高地价、高房价的负担转嫁给广大消费者。


弊病之四,在高价卖地的同时,保留了大量的无偿划拨土地及低价或免费供地,用来招商引资、降低工业成本,或者在公共设施建设名义下大量占地搞“形象工程”、“政绩工程”和政府楼堂馆所。而高价土地则完全由购房者和普通消费者承担。这样一种不均衡的土地制度造成土地资源的低效率使用,大量土地被圈占、闲置、浪费。土地价格的扭曲也鼓励了过度的产能投资,助长了产能过剩,同时因不同企业的地价差异悬殊,造成企业间苦乐不均、不公平竞争。


弊病之五,通过权力配置土地资源,使一些政府官员能够对有利益关联的开发商优先、低价供地,少收土地出让金,或以公益用地名义变相搞房地产开发,获取巨额回扣,导致官商勾结、黑箱操作,大大助长了腐败之风,造成公共资源流失。近年来揭露的贪腐大案要案,涉及土地、房产和矿产资源的腐败已成为官场腐败的最大来源。


弊病之六,随着城镇化发展,已经有两亿多农民进城,农村已有大量土地闲置,但分布非常零散。按照现行制度,只要政府不征地、又不允许市场交易,这些闲置土地就不能变为财富,导致宝贵的土地资源大量浪费,而农民得不到应得的财产收入。


上述情况说明,现行土地制度已成为我国近些年来经济结构失衡的一个主要症结,弊远远大于利。目前的结构失衡,主要表现为产能过剩、房地产库存过大,杠杆率过高,效率下降严重,有效供给不足。这些都与现行土地制度有密切关系。所以,土地制度亟待改革,方向就是使市场在土地资源的配置中起决定性作用,通过市场机制实现土地资源优化配置。


 
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